MPA資訊：新千年公共管理領(lǐng)域現狀

作為公共管理研究的經(jīng)典綜述，這篇文章仍然值得公共管理的學(xué)者不斷回味。

任何一種新事物從其產(chǎn)生到逐漸成熟再到最終被世人所接受，必然經(jīng)歷一個(gè)相當漫長(cháng)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中有發(fā)展也有彷徨，有沖突也有和平，但總之它正伴隨著(zhù)人類(lèi)文明一起成長(cháng)，朝著(zhù)更加適應特定時(shí)期特定需要的方向前進(jìn)。公共管理又何嘗不是如此呢？從時(shí)間的角度來(lái)看，發(fā)展至今，它經(jīng)歷了四個(gè)重要階段。

（一）起源階段（1887-1915）

現代公共管理的研究最早可以追溯到進(jìn)步時(shí)代，當時(shí)公共行政理論處于古典學(xué)派階段。比較有代表性的就是威爾遜和古德諾。威爾遜和古德諾提出政治行政二分法，即理性官僚制組織理論，認為行政性不研究政治問(wèn)題，政治是國家意志的表現者，而行政是國家意志的執行者，想從根本上解決“政黨分肥制”的弊端，就必須將行政從政治中分離出來(lái)，公共行政在抽象的政治研究和改善政治系統運行方面起了重要的聯(lián)結作用。

另外說(shuō)到公共管理，不得不提起政治，可以說(shuō)在發(fā)展初期，公共管理與政治是若即若離的。最開(kāi)始，公共行政是政治學(xué)研究的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)它產(chǎn)生于政治科學(xué)學(xué)科這個(gè)搖籃中，是政治科學(xué)五個(gè)基礎學(xué)科領(lǐng)域之一?？墒?，這種和諧的關(guān)系并未持續太長(cháng)時(shí)間，隨著(zhù)公共行政致力于為公共服務(wù)的學(xué)生開(kāi)設獨立于政治之外的課程，其在政治科學(xué)學(xué)科中處于尷尬的境地，雙方的分歧漸漸產(chǎn)生，近乎分離。公共管理者不滿(mǎn)于政治學(xué)對實(shí)踐性的問(wèn)題和公共服務(wù)的教育問(wèn)題的關(guān)注程度，認為政治學(xué)過(guò)度注重理論研究而對專(zhuān)業(yè)訓練方面關(guān)注較少?？煞蛛x運動(dòng)最終失敗，公共行政別無(wú)選擇，只有繼續擁護政治學(xué)。同時(shí)，美國政治科學(xué)協(xié)會(huì )把公共行政列為與政府相分離的一個(gè)領(lǐng)域，雖說(shuō)真正融合在一起很難，但至少政治學(xué)仍然保持著(zhù)作為公共行政研究的搖籃的身份。

（二）科學(xué)管理階段（1915-1940）

隨著(zhù)社會(huì )的進(jìn)一步發(fā)展，威爾遜和古德諾宣揚的政治和行政相分離的理念成為了一種管理策略。泰勒的科學(xué)管理認為有效的管理是擺脫黨派政治的干預，追求絕對的效率，只要能避免政治的干預，就有能力改善政府。他關(guān)注于行政過(guò)程中的效率問(wèn)題，使公共行政領(lǐng)域逐步脫離了黨爭政治的干擾，由于這種追求高效的特性與當時(shí)的時(shí)代需求相吻合，這種管理模式呈現出繁盛的狀態(tài)。與此同時(shí)公共行政建立了進(jìn)行科學(xué)管理的模型?？墒沁@種高度程序化的科學(xué)管理方法存在很多弊端，使得公共行政在政治科學(xué)中的地位問(wèn)題進(jìn)一步受到了質(zhì)疑。

（三）自我反思階段（1940-1969）

在政治學(xué)的學(xué)術(shù)支持和政府實(shí)踐的基礎上，到1940年公共行政取得了非凡的成就，當年所有政治學(xué)博士中有五分之一是公共行政研究領(lǐng)域的。同時(shí)，政府廣泛采納公共行政名流群的意見(jiàn)。特別是在第二次世界大戰中，公共行政的地位得到了很大的提升，當時(shí)很多主要的公共管理者積極地為政府建言獻策，只要有他們覺(jué)得重要的事情，他們就會(huì )毫不猶豫地說(shuō)出來(lái)。隨著(zhù)其地位的提升，關(guān)于公共行政到底是不是科學(xué)，到底屬不屬于政治學(xué)的這些問(wèn)題引發(fā)了爭議。很多政治學(xué)家對此表示不滿(mǎn)，并通過(guò)建立美國社會(huì )公共管理（ASPA)來(lái)做出回應，這是一個(gè)致力于公共行政的科學(xué)性、藝術(shù)性的部門(mén)，它有效地幫助公共行政解決了困境。雖然公共行政的歸宿還不確定，但至少它在二戰開(kāi)始后獲得了尊重。

隨著(zhù)二戰的結束，公共行政的地位迅速下降，這樣一種只追求效率，同時(shí)又與政府分離的管理似乎難以被接受，一些政治學(xué)家極力展示公共行政理論的低劣，認為它不能成為真正的科學(xué)。這一切，不得不引發(fā)公共行政的戰后反省。

公共行政在理論、原則、方法等問(wèn)題上受到質(zhì)疑，特別是缺少學(xué)科理論的弊病暴露無(wú)遺。其中一個(gè)反對者西蒙認為管理的重要問(wèn)題在于做出決策而不是組織建構，并把分析中心由結構方法移到了人的交互作用上，這種改變侵蝕了統治了公共行政半個(gè)世紀的理論，進(jìn)一步使公共行政理論單薄。同時(shí)在這個(gè)過(guò)程中，政治也擺脫了一種所謂制度合法化的方法，更多地轉向多元化和行為主義方面的研究，多元化一方面帶動(dòng)了公共行政，改變了它很多年來(lái)強調效率的狀況，極大地增加了工作人員的數量，并給予他們公平合法的對待；另一方面，使得分析從過(guò)程的輸出轉向了輸入，尤其是本國與他國在政治觀(guān)念、意識形態(tài)等方面的政治交易。行為主義削弱了對于制度的研究，關(guān)注個(gè)人的行為，并通過(guò)大數據的分析與研究創(chuàng )造了新的方法論標準，這在以往的管理研究中是很難遇到的，傳統管理理論逐漸退出歷史的舞臺，新的理論興起。行為主義拒絕胡佛委員會(huì )精簡(jiǎn)二戰后美國政府以提高效率的慣例，主張根據數據來(lái)進(jìn)行演繹推理。這些理論創(chuàng )新與公共行政的理念出現分歧，公共行政由于缺乏新理論適應發(fā)展的形式，逐步在政治科學(xué)學(xué)科中被邊緣化。

（四）多樣化發(fā)展階段（1969-至今）

在這個(gè)階段，出現了一系列適應時(shí)代發(fā)展的理論，但由于新興理論針對不同方向拓展，使得缺少核心理論作為支撐。同時(shí)公共行政與政治科學(xué)之間難以彌補的裂痕逐漸凸顯，也就是產(chǎn)生于政治科學(xué)的傳統公共行政理論方法（等級制、權威理論、政治力量等）與現實(shí)社會(huì )對公共行政的需求（更多地側重于實(shí)踐技能）之間難以調和。政治學(xué)認為公共行政為向導的領(lǐng)導作用很小而公共行政理論則認為可以擺脫政治但是無(wú)法擺脫政治學(xué)。

公共管理者內部對于危機解決的前景問(wèn)題存在很大的分歧，無(wú)法找到一種合適有效的方法。在這個(gè)過(guò)程中公共政策學(xué)派找到了答案。由于行為主義的研究范式方法片面、結論膚淺，不能解決深刻而復雜的社會(huì )矛盾，一部分政治學(xué)家從行為主義的范式中擺脫出來(lái)，從政策的制定與執行想角度來(lái)審視現實(shí)的政治生活與政治制度，他們就是公共政策學(xué)派，他們認為領(lǐng)導很重要，同時(shí)管理技術(shù)是問(wèn)題的關(guān)鍵。

可以說(shuō)在整個(gè)發(fā)展過(guò)程中關(guān)于理論與實(shí)踐、傳統與創(chuàng )新的問(wèn)題一直是爭論的焦點(diǎn)。從理論演進(jìn)的角度來(lái)看，公共管理理論的發(fā)展同樣經(jīng)歷了四個(gè)階段。

（一）傳統政治哲學(xué)理念階段

對于公共行政的傳統看法、如何使管理理論更加嚴密以及如何實(shí)現更加高效的管理這三個(gè)方面一直是學(xué)界爭論不休的焦點(diǎn)。在這個(gè)階段有四個(gè)人發(fā)揮著(zhù)不可忽視的作用。

威爾遜認為政策制定者通過(guò)權力委派，使得任務(wù)層層細分，高層決策而下層技術(shù)人員執行，強調等級觀(guān)念、權威和對過(guò)程的控制。他認為要做好管理不僅要依靠管理者的能力，還要依靠團隊的力量。由于管理的重要性，他建立了20世紀的改革傳統；麥迪遜關(guān)注政治權力，認為政治權力才是政府行動(dòng)的中心，并主張權力平衡體系；哈密爾頓則認為行政力量是一個(gè)優(yōu)秀的政府必不可少的組成部分，主張高政府控制的強權政治和民主的聯(lián)邦主義，并采用自上而下的管理方式；杰弗遜出于自己與農業(yè)的特殊情結，認為政府規模越小，越便于老百姓的參與以及有效地控制政府，同時(shí)也越有利于行政效率的提高，主張有限政府，強調民眾的自制性，并采用一種與其它三派不同的自下而上的改革方式。

這些哲學(xué)理念相互沖突而又相互制約，形成了美國的政治文化。

（二）新興學(xué)術(shù)觀(guān)點(diǎn)

在公共管理由作為政治學(xué)的重要支柱到僅僅作為美國政府的一個(gè)小分區的轉變中，出現了很多新的方法論，所有的方法論都有著(zhù)一定的作用，以至于并不存在一個(gè)絕對的中心方法論。在理論與實(shí)踐的交互過(guò)程中，理論家為探索更強大的分析框架以及更清晰的理論議題，引入經(jīng)濟學(xué)因素，提出了形式與博弈論方法論，為打破政權分離的理論統治，提出了網(wǎng)絡(luò )驅動(dòng)方法論。

所謂形式與博弈論方法論就是一種以經(jīng)濟學(xué)為基礎，提供問(wèn)題的診斷和相關(guān)支持理論。它的一個(gè)研究前提就是把工人看作是自私的，以追求自己利益最大化的理性人，而不是官僚主義下被雇傭并受到科層制的嚴格控制的個(gè)體。這種方法被稱(chēng)為“委托代理”理論，即基于心理契約形式的委托代理關(guān)系，委托人指定代理人提供服務(wù)，同時(shí)給予代理人決策權力并支付報酬，它解釋了組織是基于相互契約關(guān)系網(wǎng)來(lái)運行的，個(gè)人的行為是由于利己主義的驅動(dòng)，同時(shí)也解釋了組織的病態(tài)，由于信息的不對稱(chēng)，委托人無(wú)法觀(guān)察到代理人的行為，在這種情況下代理人容易以權謀私，產(chǎn)生道德危機。問(wèn)題的關(guān)鍵在于委托人如何將代理人的行為限制在其利益范圍內。這就要求委托人在選擇之前要對代理人有充分地了解，可以通過(guò)調控代理人的動(dòng)機并監測其行為來(lái)降低道德風(fēng)險。

這一理論的兩個(gè)重要應用在于官僚政體改革理論和制度選擇理論。美國國會(huì )一直缺乏有效的監管動(dòng)機，因為從中無(wú)法得到好處。在里根時(shí)代，通過(guò)復雜的定量分析指出官僚主義的進(jìn)程確實(shí)能發(fā)生改變，委托人通過(guò)官僚激勵和制裁來(lái)監控代理人的行為是否與自己的偏好相符合，這就使得代理人與政府的偏好共同改變，領(lǐng)導人以系統的方法塑造了官僚主義的行為。制度選擇理論的影響更大，它調查官僚主義政體的基本問(wèn)題，注重官僚、政府、利益集團等方面的相互作用，它從委托代理理論中借鑒了很多，并把官僚主義假定為政府權力的代理人，認為人是自私的，追求效用最大化，但是由于信息的約束，他們必須接受選擇。它取代了傳統的認為官僚主義是獨立變量的看法，認為官僚主義是依賴(lài)性變量，組織的設立是為了顯示政治利益而不是追求效率。

總體來(lái)說(shuō)這一方法論仍然存在諸多問(wèn)題，如不成熟、導向結構不統一、對傳統行政的偏離以及政策執行未落到實(shí)處等。

而網(wǎng)絡(luò )驅動(dòng)方法實(shí)質(zhì)上是一種多元化的管理方法，政府依靠正式與非正式、盈利與非盈利等組織來(lái)實(shí)現有效的管理。這一方法使公共部門(mén)擺脫了等級權威理論的毒害，使得理論和實(shí)踐相一致，為管理研究和政府工作的聯(lián)結提供了理解的基礎，同時(shí)也為民主政府的實(shí)現做出巨大的貢獻。

（三）新公共管理

隨著(zhù)政府膨脹和經(jīng)濟滯漲等問(wèn)題的出現，原有的理論不再那么有效，新公共管理理論興起。在這個(gè)階段奧斯本和格布勒提出“再造政府”的觀(guān)點(diǎn)，其實(shí)就是強調政府的職能不再是劃槳而是掌舵，它是一種由“公共企業(yè)家”創(chuàng )造的“新型管理模式”，主張以顧客為導向，將市場(chǎng)引入管理，實(shí)現政府與市場(chǎng)的平衡，縮小政府規模以提高其應對突發(fā)事件的靈活性，同時(shí)借鑒企業(yè)管理理論，對理論和實(shí)踐進(jìn)行考量，如績(jì)效考核等。它既有自上而下的改革（通過(guò)委托人指令授權，代理人實(shí)施），又有自下而上的改革，充分滿(mǎn)足公民的需求。其中值得一提的是克林頓政府的國家績(jì)效評估計劃，它以縮小政府規模和提高政府績(jì)效為主要內容，裁減冗員，取得了廣泛的成功。

（四）尚待解決的理論問(wèn)題

即使如此，公共管理的發(fā)展還存在很多問(wèn)題：首先是官僚科層制表面上看起來(lái)似乎已經(jīng)消失，其實(shí)仍然存在，公共管理并未脫離對傳統等級制的依賴(lài)；其次是政治和行政的分歧依然存在，短時(shí)間內無(wú)法解決；另外一點(diǎn)就是管理理論基礎的論證和理論研究仍然有待進(jìn)一步發(fā)展。

公共管理就是這樣一步步走到今天，它經(jīng)歷時(shí)間長(cháng)河的無(wú)數次沖刷，日漸成熟，日趨完善，在當今社會(huì )發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越重要的作用！