MPA資訊：大都市區政府合作的國際比較及借鑒

      我國目前已形成長(cháng)三角、珠三角、京津冀等大都市區。但大都市區的管理往往被分割在不同層次、不同規模的行政區域之中，如何突破行政壁壘和地方利益等各種客觀(guān)性的障礙，推動(dòng)大都市區政府間的有效合作，將是我國區域經(jīng)濟發(fā)展中亟需研究解決的重要課題之一。本報告利用OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）有關(guān)大都市區的調查數據，對國際上260余個(gè)大都市區政府合作的實(shí)踐進(jìn)行了比較，以為我國探尋適合中國國情的大都市區政府合作機制提供借鑒和參考。

大都市區政府合作的主要模式

由于各個(gè)國家政治體制、政策環(huán)境、文化背景等諸多因素的不同，大都市區政府合作的形式多種多樣，即使在同一個(gè)國家也存在多種形式。根據合作形式和協(xié)調機制的不同，本文歸納出實(shí)踐中存在兩種基礎合作模式以及圍繞這兩種基礎模式形成的衍生模式。

一種基礎合作模式是地方政府之間完全的非正式合作。通常是針對某一領(lǐng)域的問(wèn)題，各地方通過(guò)磋商論壇、市長(cháng)聯(lián)席會(huì )議等形式，基于某種共識或者共同利益形成的合作協(xié)議、合作合同等，有些合作協(xié)議甚至沒(méi)有法律約束力（通常是層級比較低的合作協(xié)議），但由于在簽訂之前經(jīng)過(guò)了各方利益主體充分的談判磋商，在實(shí)踐中還是被廣泛使用。這種合作形式的組織相對松散，對合作各方的約束力較弱，談判成本相對較高，對一些跨區域問(wèn)題的協(xié)調作用也非常有限。

另一種基礎模式是以大都市區為基礎設立更高層級的地方政府。這種合作形式在協(xié)調能力、跨區域公共事務(wù)的治理方面有明顯提高。但由于涉及到行政區的合并、政府職能的調整，在實(shí)踐中具有較高的操作難度，尤其是實(shí)行地方自治的聯(lián)邦制國家很難推行。因此，應用該種合作模式的地區相對較少，目前法國和部分國家的首都地區更多采用了這種形式。

以上述兩種合作模式為基礎，各國基于本國體制、文化、法律制度等不同因素，還形成了一些交叉融合的衍生模式，比如有的大都市區政府合作僅在交通、規劃領(lǐng)域，是由超越各行政區的具有法定管轄權限的政府機構負責，其他領(lǐng)域的政府合作則采用地方政府之間的非正式合作模式。還有經(jīng)各地方政府共同設立有限權力的協(xié)調機構，機構領(lǐng)導者由各地方政府選舉而成，負責協(xié)調處理本區域的公共事務(wù)和問(wèn)題。

首都大都市區地方合作模式的國際比較

首都大都市區作為國家特殊的區域，地方政府合作的模式具有一定特殊性：一是多數首都都市區建立了促進(jìn)地方合作的常設實(shí)體機構。在本文所比較的22個(gè)國家的首都大都市區中，除了美國、意大利、西班牙、智利四個(gè)國家之外，其他國家的首都大都市區均有相應的實(shí)體機構。像英國國內大都市區合作都是非正式合作模式，但倫敦大都市區屬于例外，設立了大倫敦區管理局。二是首都都市區地方政府的合作多數建立了高級別的法律保障機制。在上述18個(gè)設立實(shí)體協(xié)調機構的大都市區中，除了日本、瑞士、瑞典、波蘭等國家之外的12個(gè)首都大都市區的協(xié)調機構在法律上享有明確的管理權限，通常管理的權限和范圍都要高于本國其他大都市區的治理機構。

都市區地方合作模式的演變趨勢

由于地方政府的橫向合作涉及到不同的利益相關(guān)者，如何建立有效的協(xié)調機制實(shí)現政府間有效的合作，無(wú)論政治決策者，還是專(zhuān)家學(xué)者至今都無(wú)法給出定論，各國基本上都處在探索階段。合作模式由最初傳統區域主義所倡導的“集權式”，建立“大城市政府”，再到新區域主義所倡導的“網(wǎng)絡(luò )式”多中心合作，各種形式在各國不同的都市區都有相應的案例。從演變的總體趨勢上來(lái)看，需要重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面：

建立實(shí)體機構，協(xié)調地方合作已成為多數大都市區的選擇

在本報告所比較的261個(gè)大都市區中，建立實(shí)體協(xié)調機構的有178個(gè)，所占比重為68%；其中有54個(gè)大都市區的協(xié)調機構享有一定的法律授權，主要是法國、德國、韓國、荷蘭等國家。多數國家大都市區的協(xié)調機構是公共組織或者政府提供部分財政預算的準公共組織，負責本都市區內部各地方政府的利益協(xié)調、公共問(wèn)題的協(xié)商和政策的溝通，地方政府之間的合作多采用非正式的合作形式（見(jiàn)圖1） 。

從各國大都市區設立協(xié)調實(shí)體機構的時(shí)間來(lái)看，主要集中在兩個(gè)時(shí)期：一是上世紀70年代左右，英美等先行工業(yè)化國家，城市化率已接近80%，城市規模擴張所導致跨區域公共事務(wù)增加。在此背景下，為了加強公共事務(wù)的管理，更好地協(xié)調地方政府在地域和社會(huì )管理中的功能劃分，以英美等國家為主的大都市區紛紛設立了相應的協(xié)調機構。二是上世紀末本世紀初，又出現了第二次設立大都市區協(xié)調實(shí)體機構的高峰。主要原因還是城市規模的擴張，導致人口膨脹、經(jīng)濟活動(dòng)無(wú)序蔓延等，由此又產(chǎn)生了土地資源的低效利用、交通擁堵、環(huán)境惡化等問(wèn)題。都市區內部地方政府合作的問(wèn)題越來(lái)越引起各國政府的重視。據不完全統計，設立協(xié)調實(shí)體機構的大都市區中超過(guò)一半是在此期間設立的。

區域發(fā)展、空間規劃、交通是大都市區地方政府合作的三大核心領(lǐng)域

對比不同時(shí)期成立的大都市區地方政府合作的協(xié)調機構的職能，可以看出這些協(xié)調機構的職責范圍正在不斷地調整和拓寬。早期主要是不同地區之間政策性的溝通，供水、污水、廢物處理等地方政府承擔的主要基本公共服務(wù)方面的協(xié)調，地方政府之間的合作協(xié)議更多集中在一些市政設施的跨區域銜接。

隨著(zhù)城市的擴張，人口和經(jīng)濟活動(dòng)的空間調整，地方政府之間合作的領(lǐng)域逐步拓寬到區域發(fā)展、交通、空間規劃、能源、教育、旅游等多個(gè)領(lǐng)域。但OECD有關(guān)大都市區地方政府合作領(lǐng)域的調查數據表明，協(xié)調機構所負責的核心領(lǐng)域集中在區域發(fā)展、規劃和環(huán)境三個(gè)方面。

在本報告所比較的178個(gè)設有合作協(xié)調機構的大都市區中，超過(guò)80%的比例擁有區域發(fā)展的職能，主要包括重大項目引進(jìn)前的政策磋商（主要是環(huán)評、土地方面），對本地區特定產(chǎn)業(yè)的扶持、勞動(dòng)力市場(chǎng)的結構調整、就業(yè)培訓等。其次是交通和空間規劃的職能，所占比例為70%左右（見(jiàn)圖2） 。盡管后兩項職能的比例沒(méi)有前一項高，但多數大都市區在法律層面將這兩方面的管轄權授予了相應的協(xié)調機構，即協(xié)調機構享有對整個(gè)地區規劃和交通的統一決策權和管理權。

都市區的結構類(lèi)型是影響地方合作模式選擇的重要因素

影響都市區地方合作模式選擇的因素除了本國的行政體制之外，還受到多種因素的影響，如一國的規劃體制、地方政府的職能、稅收體制、人口規模、所包含的地方政府的數量、經(jīng)濟發(fā)展水平等。通過(guò)對可獲得數據的180余個(gè)大都市區進(jìn)行比較發(fā)現，除體制因素之外，都市區的空間結構類(lèi)型是影響地方合作模式選擇的重要因素。

都市區（包括城市群在內）的空間結構一般分為單中心或者多中心兩種類(lèi)型。對于單中心或者是核心城市首位度較高的大都市區更傾向于選擇制度性的正式合作，即建立地方合作的協(xié)調機構，并有一定的法律權限，是整個(gè)地區重要的管理者。有些地區還將其作為更高層級的地方政府，享有城市管理的職能，如法國的里昂都市區、德國的法蘭克福大都市區等。相比之下，多中心、核心城市首位度不高的大都市區，尤其是所含地方政府數量較多的都市區更傾向于采用非正式的合作，通過(guò)雙邊或多邊的合作協(xié)議實(shí)現對公共事務(wù)的治理和區域統籌發(fā)展，如德國的漢堡大都市區、日本的札幌都市區等。這些合作協(xié)議多數是受法律保護，具有一定法律約束力的。

對我國的啟示與政策建議

地方合作成功的關(guān)鍵在于形成利益共識。正如上文所述，大都市區地方政府合作模式多種多樣，并不存在普遍適用的模式。每種模式都是利弊共存，既有成功的典范，也有不成功的案例。因此，地方合作的關(guān)鍵在于合作的各個(gè)地方政府和居民能夠從合作中獲得可見(jiàn)的利益。即使通過(guò)法律制度的強硬規劃和安排，如果缺乏利益相關(guān)者的認同，地方合作也難以推進(jìn)，只能停留在沒(méi)有實(shí)效的合作承諾上。

地方合作應首先建立平等公開(kāi)透明的溝通機制。推動(dòng)地方合作的目的在于實(shí)現區域內的合理分工和功能定位，既能夠實(shí)現資源要素的優(yōu)化配置，又能夠有效解決環(huán)境、社會(huì )問(wèn)題。從國際經(jīng)驗來(lái)看，這一目標并不容易做到，尤其是經(jīng)濟發(fā)展差距較大的地方政府之間的合作。因此，在合作過(guò)程中首先要建立平等公開(kāi)透明的溝通機制，使各個(gè)地區對其在整個(gè)區域內的功能定位能夠達成共識，這樣才有利于合作的深化。同時(shí)，公開(kāi)透明的機制也有利于約束規范各方的行為。

地方合作應重視發(fā)揮協(xié)調機構的作用。從各國都市區地方合作的演變趨勢來(lái)看，設立超越地方利益、相對獨立或者層級較高的協(xié)調機構已成為多數國家的優(yōu)先選擇。即使在那些沒(méi)有設立協(xié)調機構的都市區，一些關(guān)鍵領(lǐng)域的合作也需依托地方政府認同的非政府組織或政府部門(mén)來(lái)負責協(xié)調，如美國一些大都市區的規劃都是通過(guò)聯(lián)邦政府、州政府和地方政府共同認可的區域規劃協(xié)會(huì )制定。建立協(xié)調機構可以利用其更高的社會(huì )認同度或者更高的法律地位降低協(xié)調的成本，增強合作的執行力，也有利于形成穩定、制度性的合作機制。

地方合作中要把握好政府作用的邊界。從上文的國際比較來(lái)看，促進(jìn)區域發(fā)展是地方合作的重要領(lǐng)域，也是相關(guān)協(xié)調機構的重要職責，但是這并不意味著(zhù)政府可以替代市場(chǎng)。國際經(jīng)驗表明，地方合作的領(lǐng)域更多集中在那些具有顯著(zhù)空間外溢性的公共事務(wù)和公共服務(wù)的供給。政府合作的目的在于從區域整體利益的角度，在各方共識的基礎上，創(chuàng )造良好的發(fā)展環(huán)境，引領(lǐng)各地方的發(fā)展，形成整體的區域競爭力。

地方政府合作要重視發(fā)揮法律的作用。無(wú)論是采取何種合作模式，合作協(xié)議或者合作共識的執行一般都需要建立在相應的法律基礎之上，這是國際上大都市區地方合作的普遍原則。其原因在于：一是通過(guò)法律制度可以確保合作的有效執行，如德國的空間規劃是通過(guò)部長(cháng)聯(lián)席會(huì )議來(lái)協(xié)調，盡管會(huì )議機制是政府間的非正式合作，但其憲法規定如果沒(méi)有達成共識，各地區就不能實(shí)施任何政策或者戰略；二是通過(guò)相關(guān)的法律制度，自上而下的推動(dòng)區域合作，可以使其比較規范和程序化，使得合作能夠比較穩定，有效減少地方政府單方面違約的行為，有效降低合作過(guò)程中的協(xié)調成本和交易成本，如在美國所有需要合作的州，需要按照一定的法律程序，依據聯(lián)邦憲法中“信任與尊重”的原則，簽訂具有約束力的雙邊或多邊法律協(xié)定或行政協(xié)議，該合作協(xié)議受美國法律保護，具有法律效力，由此各州之間可以據此形成一種正式而穩定的合作機制。

綜上所述，地方合作能否順利有效地推進(jìn)，關(guān)鍵是要正確把握好三個(gè)層面的問(wèn)題：一是地方合作與地方競爭。二者并非非此即彼的關(guān)系，加強地方合作的同時(shí)不能忽視建立在公平競爭規則基礎上的地方競爭。二是聯(lián)邦（中央）政府權威性與地方政府權力獨立性。地方政府合作更多是要解決跨區域的公共事務(wù)，協(xié)調的過(guò)程中要借助聯(lián)邦（中央）政府的權威性，但要確保地方政府對本行政區內的獨立管轄權。三是地方合作的激勵和約束。多數國家在鼓勵地方開(kāi)展合作的同時(shí)，對地方合作的原則、權限、領(lǐng)域都要加以法律規范和約束，不僅要高度限制其在政治領(lǐng)域的聯(lián)盟，也要防止形成新的區域性經(jīng)濟壟斷而影響整個(gè)國家的市場(chǎng)競爭秩序。