MPA關(guān)注 | 陳振明：公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻

用這些標準來(lái)衡量，公共管理學(xué)（公共行政學(xué)）雖然早已是一個(gè)獨立的研究領(lǐng)域，但還不能滿(mǎn)足主流社會(huì )科學(xué)所要求的標準，很難說(shuō)已成為一個(gè)成熟的學(xué)科（或托馬斯·庫恩所說(shuō)的“常規科學(xué)”）。由于不能充分滿(mǎn)足這些評價(jià)標準，所以，在公共行政學(xué)百余年的歷史發(fā)展中，幾乎一直伴隨著(zhù)學(xué)科身份與合法性問(wèn)題的爭論，并屢屢出現學(xué)科的身份危機或認同危機。

迄今為止，無(wú)論在國內還是在國外，學(xué)科定位與性質(zhì)的模糊性一直困擾著(zhù)公共管理學(xué)或公共行政學(xué)的研究。詹姆斯·W.費斯勒在《公共行政與社會(huì )科學(xué)》中認為，研究者被強求在基礎研究和應用研究之間選擇，在理論建構和數據收集與分析之間選擇，在處方性和描述性之間選擇，在純理論研究與實(shí)驗研究之間選擇。而學(xué)科范圍和主題過(guò)于寬泛使得公共管理學(xué)的研究呈現出分散而龐雜的圖景，缺乏主導性的分析框架，無(wú)法建立起一個(gè)為多數人所接受的累積性知識基礎。胡德在《國家的藝術(shù)》一書(shū)中說(shuō)：雖然近年來(lái)公共管理引起了大量的討論，在世界上有許多關(guān)于“范式轉變”的談?wù)?。但是，還沒(méi)有形成關(guān)于分析公共管理的普遍認同或接受的基本知識。

公共行政的科學(xué)研究由于不能發(fā)展出可以與自然科學(xué)及主流社會(huì )科學(xué)（經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會(huì )學(xué)和心理學(xué)）相媲美的積累性知識體系而屢受批評。“大量的公共事務(wù)和行政的研究都在當代問(wèn)題中跳來(lái)跳去，無(wú)視過(guò)去的經(jīng)驗和研究，這導致了今天積累的成果大部分都是亂七八糟的大雜燴。”大量的研究及成果被判定為是前科學(xué)的，只是對問(wèn)題或變量所做的概念界定或描繪，并未對假設進(jìn)行檢驗；許多研究是問(wèn)題導向或實(shí)踐導向的，是“應用性的”而非“基礎性的”，往往囿于對政策或行政經(jīng)驗的描述，因而對學(xué)科知識的積累沒(méi)有貢獻。造成這種狀況的一個(gè)基本原因是缺乏嚴謹的研究方法，尤其是對經(jīng)驗—實(shí)證研究方法應用不足。“除了缺乏方法嚴謹性外，公共行政研究不能識別出對該領(lǐng)域最為重要的中心議題。”（理查德·C.鮑克斯語(yǔ)）公共管理學(xué)科發(fā)展中存在的這些問(wèn)題，制約了學(xué)術(shù)研究質(zhì)量的提升和學(xué)科發(fā)展的突破。因此，明晰學(xué)科邊界，引入多樣化的研究方法，形成規范的研究范式，加強理論建構，拓展或深化相關(guān)主題領(lǐng)域研究，促進(jìn)知識增長(cháng)，就成為目前公共管理學(xué)科發(fā)展必須著(zhù)手解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

為公共管理學(xué)“劃界”

為公共管理學(xué)“劃界”就是要弄清公共管理的學(xué)科性質(zhì)，限定研究范圍，梳理核心的研究領(lǐng)域和提煉重要主題。公共管理學(xué)或公共行政學(xué)與主流社會(huì )科學(xué)不同，前者被認為是一個(gè)為知識而知識的領(lǐng)域（純科學(xué)和經(jīng)驗科學(xué)），后者被認為是一門(mén)具有實(shí)踐性和應用性的學(xué)科，基本上與法律、教育、管理、規劃、建筑等屬于同一類(lèi)型的學(xué)科。在沃爾多看來(lái)，公共行政不同于社會(huì )學(xué)和政治學(xué)，它既是一種研究，也是一種實(shí)踐。

公共管理學(xué)或公共行政學(xué)是一個(gè)跨學(xué)科而又分散的知識領(lǐng)域，許多學(xué)科為其發(fā)展做出貢獻。它自身要成為一個(gè)真正獨立的學(xué)科而不是政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科的附庸，需要發(fā)展出自己的嚴謹的研究方式。為此，必須弄清公共管理學(xué)與相近學(xué)科的關(guān)系，聚焦本學(xué)科的核心問(wèn)題，梳理出基本的研究領(lǐng)域或分支學(xué)科，并提出值得研究的學(xué)科問(wèn)題。

有學(xué)者認為，有兩個(gè)核心議題貫穿公共行政學(xué)發(fā)展歷史的始終：一是公私部門(mén)的異同以及公共行政區別于工商管理的特點(diǎn)；二是政治—行政的分界。以這兩個(gè)問(wèn)題為焦點(diǎn)，可以把公共行政學(xué)的知識集中起來(lái)；搞清楚這兩個(gè)問(wèn)題也有助于確定公共行政學(xué)與前述相鄰學(xué)科的邊界。同時(shí)，要梳理并劃分公共管理學(xué)的主題領(lǐng)域或分支學(xué)科，提煉出重要的學(xué)科問(wèn)題，并加強對這些分支學(xué)科及重要主題的研究。聚焦并推進(jìn)這些主題領(lǐng)域的研究，必將大大夯實(shí)公共管理學(xué)科的知識基礎。

引入多樣化的研究方法

《公共行政研究：對理論與實(shí)踐的反思》一書(shū)探討了公共行政學(xué)的學(xué)科“身份”和地位問(wèn)題，特別是從方法論構建的角度對如何實(shí)現公共行政知識增長(cháng)的問(wèn)題進(jìn)行了探討，分析了美國20世紀90年代以前公共管理領(lǐng)域研究的現狀及存在的問(wèn)題，并評估了公共行政博士論文的質(zhì)量。該書(shū)的編者認為，研究方法的差距是造成公共行政學(xué)的知識及其應用與其他學(xué)科存在顯著(zhù)差距的根本原因。在該書(shū)中，G.B.亞當斯指出，技術(shù)理性導致了公共行政持續的非時(shí)間性，即存在忽視和貶低歷史及背景的傾向，窄化了公共行政的研究途徑，加重了對公共行政合法性的質(zhì)疑。因此，公共行政的研究不僅需要定性方法，也非常需要批判性的、以歷史為基礎的研究。丹勒克對邏輯實(shí)證主義進(jìn)行批判，認為定量研究和定性研究應走向平等和整合的“高階系統理論”；鮑克斯則指出，在沒(méi)有對其他實(shí)踐導向的領(lǐng)域如法律、規劃和工商管理進(jìn)行對比的情況下，得出公共行政學(xué)劣于主流社會(huì )科學(xué)的結論無(wú)疑是草率而缺乏支撐的。

針對缺乏嚴謹研究方法的問(wèn)題，學(xué)界應該加強公共管理研究方法論的探索，引入多樣化的研究方法和分析技術(shù)，這包括從問(wèn)題或假說(shuō)的提出到理論的形成、檢驗和發(fā)展的整個(gè)研究過(guò)程所使用的基本方法及技術(shù)。當前我國的公共管理研究特別需要加強對經(jīng)驗的研究或對實(shí)證分析方法及技術(shù)的研究、引進(jìn)和應用，補好經(jīng)驗分析方法及技術(shù)的這一課；同時(shí)，20世紀70年代之后發(fā)展起來(lái)的后實(shí)證主義以及后現代性、詮釋性和批判性的分析方法也值得關(guān)注，還必須借鑒并應用當代科學(xué)方法論（如系統分析）和數學(xué)、統計學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科所發(fā)展起來(lái)的、行之有效的定量分析方法以及計算機技術(shù)，從而奠定研究方法論基礎，由此推動(dòng)我國公共管理學(xué)的科學(xué)化、學(xué)術(shù)化水平的提升。

當前，要特別關(guān)注大數據和智能化時(shí)代來(lái)臨及其所引起的思維方式與認知方式的革命性變化。大數據時(shí)代開(kāi)創(chuàng )了科學(xué)研究的“第四范式”——數據密集型科學(xué)發(fā)現或數據驅動(dòng)的知識增長(cháng)。這是吉姆·格雷在2007年首先提出的觀(guān)點(diǎn)。他認為，在科學(xué)研究及其范式的演進(jìn)歷程中，最初是實(shí)驗科學(xué)——幾千年前科學(xué)以實(shí)驗為主描述自然現象；接著(zhù)在過(guò)去的幾百年有了理論研究分支（理論科學(xué)），利用模型和歸納科學(xué)，得到了開(kāi)普勒定律、牛頓運動(dòng)定律和麥克斯韋方程式等；然后，在過(guò)去的幾十年，科學(xué)出現了計算分支（模擬科學(xué)），對復雜現象進(jìn)行仿真；到了今天的數據爆炸時(shí)代，出現科研信息化（e-Science），將理論、實(shí)驗和計算仿真統一起來(lái)。

大數據時(shí)代人類(lèi)行為的可預測性大大增強。巴拉巴西在《爆發(fā)：大數據時(shí)代預見(jiàn)未來(lái)的新思維》一書(shū)中指出：在大數據時(shí)代，人類(lèi)行為的數據終于可以被系統地、規?；卣瓶亓?，研究和預測人類(lèi)的行為變?yōu)榭赡?，大數據時(shí)代產(chǎn)生如此多的電子蹤跡讓研究每個(gè)人、每個(gè)群體，甚至整個(gè)人類(lèi)的習慣成為可能。這對以人類(lèi)集體行動(dòng)以及決策與管理行為作為研究對象的公共管理學(xué)將產(chǎn)生極為深刻的影響。MIT人類(lèi)動(dòng)力學(xué)實(shí)驗室主任阿萊克斯·彭特蘭等人致力于建立一門(mén)基于大數據的人類(lèi)行為計算的科學(xué)——計算社會(huì )科學(xué)或社會(huì )物理學(xué)。他說(shuō)：“近年來(lái)，社會(huì )科學(xué)持續經(jīng)歷著(zhù)遺產(chǎn)數字革命，其標志就是正在興起的計算社會(huì )科學(xué)。”社會(huì )物理學(xué)則被定義為大數據與社會(huì )科學(xué)理論的結合，研究思想或想法的交換如何驅動(dòng)人類(lèi)行為——人們如何合作以發(fā)現、選擇和學(xué)習策略并協(xié)調行動(dòng)。

推動(dòng)公共管理的理論創(chuàng )新

中國公共管理學(xué)應立足于我國及當代世界的公共管理實(shí)踐的研究，著(zhù)力進(jìn)行理論建構和學(xué)術(shù)創(chuàng )新，形成中國學(xué)派與中國風(fēng)格，促進(jìn)公共管理知識的增長(cháng)和積累。中國公共管理的學(xué)科發(fā)展及理論構建需要世界眼光，既要突出本土化及其傳統，采取中國立場(chǎng)，解決中國問(wèn)題，發(fā)出中國聲音；又要具有全球視野，面向世界、開(kāi)放包容、兼容并蓄、海納百川，彰顯中國特色。公共管理的學(xué)科發(fā)展及理論構建必須具備開(kāi)放的心態(tài)，繼續緊跟國外公共管理學(xué)科研究的發(fā)展、演變、動(dòng)態(tài)與學(xué)術(shù)前沿，注意借鑒和吸收全人類(lèi)包括西方公共管理的理論和方法的成果，立足于我國的國情及現實(shí)的公共管理實(shí)踐進(jìn)行深入研究，批判、改造、消化和吸收其中的科學(xué)成分以及合理因素，進(jìn)而形成有中國特色的公共管理學(xué)。

有多種理解公共管理和公共政策的方式，因而也就存在多種知識增長(cháng)及理論建構的途徑。一般認為，當代公共管理研究有三種主要的研究模式或知識增長(cháng)的途徑——解釋性（實(shí)證性）研究、詮釋性（歷史—解釋?zhuān)┭芯亢团行裕ㄞq證—批判）研究。在杰伊·D.懷特看來(lái)，解釋性或實(shí)證性研究固然重要，但詮釋性研究和批判性研究也同等重要，詮釋和批判應該被看作公共行政知識增長(cháng)的合法貢獻者，公共行政學(xué)的大量知識正是這樣得以發(fā)展的；瑪麗·R.施密特認為，與科學(xué)的研究（通過(guò)演繹、理論檢驗和受控制的實(shí)驗進(jìn)行的研究）不同，直接的、親自參與的知識類(lèi)型同樣十分重要。它們僅僅是我們對豐富和復雜現實(shí)的不同理解方式。

正如懷特和亞當斯等人所指出的，公共管理的知識和理論發(fā)展應該以多種方式進(jìn)行，包括假設檢驗、案例研究、比較分析、行政和政策過(guò)程分析、資料（內容）分析以及對該領(lǐng)域的整體或部分的歷史詮釋?zhuān)v史研究）、演繹論證、哲學(xué)批判和對行政經(jīng)驗的個(gè)人反思。

要注重后學(xué)科時(shí)代的公共管理研究。近現代人文社會(huì )科學(xué)學(xué)科走過(guò)從整體（或總體）到分化或專(zhuān)門(mén)化的歷程——從政治經(jīng)濟學(xué)、精神科學(xué)（道德哲學(xué)）和國家學(xué)（官房學(xué)）到統計學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會(huì )學(xué)、人類(lèi)學(xué)、（新）史學(xué)等。而當代人文社會(huì )科學(xué)發(fā)展則由專(zhuān)門(mén)化向整體化演變——知識產(chǎn)生方式由學(xué)科導向轉入問(wèn)題導向，跨學(xué)科、交叉學(xué)科和綜合性研究以及知識融合與學(xué)科統一成為主導趨勢，進(jìn)入所謂“后學(xué)科時(shí)代”。公共管理是一個(gè)典型的跨學(xué)科、交叉學(xué)科和綜合性的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，必須關(guān)注后學(xué)科時(shí)代的人文社會(huì )科學(xué)發(fā)展的這一新趨勢。

促進(jìn)公共管理的知識應用

處于國家治理轉型時(shí)代的中國公共管理學(xué)科有大量的理論與實(shí)踐問(wèn)題需要研究與解決。當前，有如下主題領(lǐng)域需要更多關(guān)注：政府改革與治理、公共政策分析、公共組織理論、政府工具研究、公共預算與財政管理、公共服務(wù)管理、社會(huì )管理及社會(huì )政策、非營(yíng)利與第三部門(mén)管理、應急管理（危機管理）、全球治理與國際合作、公共管理的研究方法尤其是大數據方法等。因此，全面深化改革，國家治理現代化，依法治國，建設法治國家、法治政府和法治社會(huì )，決策的科學(xué)化民主化等，都迫切需要公共管理理論的指導及其知識的更廣泛應用。

總之，30多年來(lái)，隨著(zhù)全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò )化、數據化和智能化時(shí)代的來(lái)臨，公共部門(mén)改革尤其是政府治理變革的新浪潮席卷全世界，公共管理的理論范式和實(shí)踐模式都發(fā)生了新的變化，學(xué)科呈現種種新的研究途徑與知識形態(tài)；而我國改革開(kāi)放和現代化建設尤其是國家治理轉型急需公共管理的創(chuàng )新研究。因此，必須順應當代社會(huì )科學(xué)及管理科學(xué)的發(fā)展趨勢和我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的現實(shí)需要，推動(dòng)我國公共管理學(xué)科的進(jìn)一步發(fā)展。